粤港澳人才跨境就业养老保险权益转移的研究
----基于三地的养老保险制度的分析
班级：2019劳动与社会保障一班 姓名：曾铄涵 评阅人：徐靖捷
摘要：大湾区的建设需要更多青年人才，为促进劳动力的合理流动，保障人才跨境就业养老保险权益不受损失，本文通过文献研究法指出养老保险跨境转移存在的问题，并根据国际经验提出一定对策。
关键词：大湾区建设；人才；跨境就业；养老保险；权益转移
一、选题背景
改革开放以来，粤港澳合作不断深化实化，粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。国务院2019年7号文件出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》则为推动大湾区建设发展提供纲领性建议，现如今随着港珠澳大桥的通车，大湾区建设如火如荼，各种要素在不断加快流动，在这样的历史机遇下，三地的青年人也迎来了更大的发展空间。未来，跨境就业可能会是大湾区的常态，如何更好地发挥人才作为创新活动的核心要素，使得人才要素发挥最大的效用，是决定湾区成败的关键。
而促使人才流动的因素——社会保障权益则是本篇论文探讨的内容。社会保障成为港澳和内地青年流动考虑的重要因素，是因为它涉及了养老、医疗、生育、失业与工伤等民生方面的权益，关系到青年生活的方方面面，涉及到他们的切身利益，也是他们获得生活保障的权利。广东省和港澳经济体制不同，而经济基础决定上层建筑，导致三地的社会保障政策也有所不同，因此青年们在跨境就业流动过程中必然会涉及到社会保险关系转移，权益损失，领取资格等问题，
为避免跨境就业时造成的权益损失，更好地维护青年跨境就业的社会保障权益，促进三地劳动力的合理流动，以及推动港澳青年与内地青年享有同等待遇，更好地促进三地融合协调发展，有必要根据三地的社会保障政策和实际情况进行顶层设计，进一步建立适合三地的社保管理体制，否则跨境就业造成的社保权益的损失将会形成阻碍人才自由流动的一大壁垒，难以支撑大湾区的进一步建设。
本文基于粤港澳三地社会保障体制的比较，重点围绕三地养老保障政策的比较，分析跨境就业过程中可能存在的权益损失情况以及政策衔接面临的困难，提出相关的解决思路和方案选择。
二、粤港澳社会保障体制的比较
由于历史原因，粤港澳三地在政治制度、经济发展和社会文化背景方面都有较大差异，港澳沿袭英国和葡萄牙的法律规定，因此社会保险制度设计在价值取向、获取条件、权利义务等方面亦呈现出较大区别。
(一)社会保障理念的比较
1．广东的社会保障理念
广东省即大陆的社会保障理念的根本出发点是平等地对待每一个公民，借此把因强调效率优先而产生的不公平问题，通过社会保障予以缓解，最后达到社会成员共同享受现代社会所带来的普惠。受社会主义市场经济理论影响，广东关注收入再分配的公平性问题，更加注重“公平正义”。内地的养老保险制度设计是以劳动者收入为划分标准的，高收入者比低收入者需要缴纳更多费用，而且单位缴纳部分直接进入统筹基金池，用于当期养老金发放，对低收入人群进行补贴，从而起到了收入再分配效应。
2．香港的社会保障理念
香港依托于其特殊的背景，即东西合璧的文化背景，现代化的社会发展背景，自由主义的经济制度背景，行政为主导的政治制度背景，确立了多元主义、选择主义的社会保障理念。
香港的多元文化造就了政府，家庭，社会，个人责任相结合的社会保障理念。这种多元主义理念融政府主导与民间参与、政府调控与市场机制、政府责任与家庭、个人责任为一体，倡导人们自力更生地去改善生活状况，主张政府介入和创建高效灵活而非集中统管的社会保障系统。
香港的选择主义理念源自小政府，大社会的经济自由主义的立场，它对社会福利遵循低供给的原则，强调保障的贫困救济作用，主张向不能自助者提供经济援助，建立避免弱势群体陷入贫困的社会保障体系，以满足人类基本需要为目的。
因此香港的强积金制度，虽然存在雇主和雇员的共同供款，但这些供款都属于雇员个人所有，本质上属于一种强制性的个人储蓄，不具备收入再分配效应。
3．澳门的社会保障理念
澳门社会保障体制的理念包括：把经济发展放在首位，认为社会保障是需要有良好的经济作为基础的。主张以个人以及家庭为中心社会政策，政府只扮演规划及鼓励的角色；保障条件仍然偏低。澳门居民更倾向于运用自己的力量去解决问题，这与中国主张自力更生的传统文化不无关系。
在再分配效应方面，实行定额供款制，而且最终的养老金发放同样采取定额制，与劳动者的收入没有直接的关联，不属于高收入群体对低收入群体的福利补贴，同样欠缺再分配效应。
（二）缴费模式的比较
从缴费比例分担来看，内地基本养老保险为政府、企业和个人共同负担的缴费确定型待遇。缴费确定型是先预定缴费率水平，然后根据缴费总额和投资总收益来确定最后的养老金支付水平。而港澳虽均属于资本主义，两地的制度设计却有很大的差别，香港是一种个人和单位共同供款的强制性完全积累型年金制度，在养老方面更强调个人责任，最后的收益完全取决于个人的缴交数额以及累积的盈利。澳门的养老保险对博彩行业的依赖性很大，主要强调政府责任，与个人的供款数额相比，最后的保险收益基本属于福利性质，特点是缴费低、覆盖广、待遇确定型。
（三）筹集方式的比较
1．广东的筹集方式
广东的城镇职工养老保险实行统筹和个人账户相结合的部分积累制，采取现收现付的模式。由劳动者按照月工资8%，用人单位按照14%的比例进行缴费。个人缴费进入个人账户，不得提前支取，只能退休后才能领取，单位缴费进入社会统筹资金池，作为统筹养老金发放。
2．港澳的筹集方式
香港的强积金制度是完全累积制，同样设有个人账户和供款账户，雇员、雇主都必须按强积金计划定期缴费，双方每月以雇员的月收入为标准，都按照雇员月收入的5%供款。根据入息水平差异，供款标准有上下限。2016年至今，如果有关雇员每月入息（收入）低于7100港元则可以免除强制性供款责任，当然，雇员亦可选择自愿性供款，在此情况下，雇主则仍要供款5%；采取这种方式既能帮助减轻低收入雇员因缴纳强积金而减少收入来源的负担，又能一定程度保证雇员退休后的基本养老保障。劳动者的退休待遇取决于账户和投资收益的累积。澳门社会保障供款制度包括强制性制度和任意性制度，与广东和香港使用的按比例缴费的方式不同，澳门采取定额供款制，由雇主和雇员按一个固定的金额进行供款，目前是单位供款60澳门元，个人供款30澳门元。
（四）管理方式的比较
1．管理责任主体
广东的养老保险基金的运营责任主体是政府，由政府组织管理基金的运营和投资，确保基金的安全和风险可控。香港强积金的责任主体则是私营机构，把基金完全交由基金管理公司进行运作，政府只负责监督管理。澳门养老保险的责任主体同样是政府，成立社会保障基金机构来对基金进行管理投资运营。
2．投资渠道
由于内地的资本市场不完善，内地的基金管理投资会选择风险较小而收益稳定的方式，基金的投资管道相对也比较单一，大多数的养老金用于银行储蓄和购买国债，收益率较低。并且由于基金产权不清晰，投资主体缺乏严格监督，养老金被挪用的现象时有发生。
香港奉行“小政府，大社会”理念，强积金完全由私营基金公司进行投资运营，政府只负责监管基金运作的不当行为，并不参与基金运营，节约了政府成本，政府对于劳动者实际可以获得的养老收益并无补贴，而基金公司能最大限度通过专业技能实现收益最大化，避免政府财政负担过大的问题以及减少政府运营养老金带来的“漏桶”问题。
而澳门依靠博彩行业获得养老金收益的福利型模式现阶段仍能继续维持，但后续随着人口老龄化进程加快以及养老金给付水平的提高，政府所要承担的财政压力必然会加大。
（五)待遇领取条件的比较
广东城镇职工养老保险的养老金请领条件为达到法定退休年龄及缴费满15年。而在香港，只要达到65岁，即可请领，未设置供款年限限制，但供款时间短会影响养老金收益，在丧失劳动能力或永久离开香港等特殊情形下，亦可在达到60岁提前请领。从2016年2月起，强积金实行新的提取政策，即计划成员在退休时可一次性提取强积金，也可以分期提取强积金。
在澳门，首先需要满足达到65岁，以及在澳门通常居住满7年的条件，另外，2011以前已在社会保障基金登记的受益人，只需要供款满60个月，即可每月领取养老金，而2011年1月1日后首次登记的，需要供款满360个月，才能领取整份养老金，未满360个月又满足了请领基本条件的，可按比例领取。
三、养老保险制度衔接难题
由于三地在养老保险制度上有很大差别，为了避免跨境就业的后顾之忧，促进青年人才的自由流动，促进大湾区劳动市场一体化，我们需要先找出影响养老保险制度衔接的难点，再进一步对制度衔接进行积极尝试。
（一）缴费年资累积难
1．港澳居民跨内地就业
2019年人力资源与社会保障部公布了《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险行办法》，规定港澳台居民参加内地职工，养老保险，在达到退休年龄时累积缴费不满15年，可以补缴至15年，之后可以在内地领取养老金；跨境就业的劳动者如果已参加当地社会保险，也可以不用参加内地的相关保险。2019年12月广东省人力资源和社会保障厅等四部门联合下发，进一步明确在广东省内累计缴费满10年，即可将广东省确定为待遇领取地，但要参照灵活就业人员的缴费标准，缴费满15年。上述的规定都未实现在港澳累积的养老保险年资，养老保险并未实现真正可携。因为其中都强调了需要补缴，“补缴”则意味着在港澳累积的养老年资不予延续和承继。劳动者如果在港澳累积了一定的养老保险年资，跨境到广东就业以后，其在港澳累积的年资不予计算，如果在广东领取养老保险，那就必须缴至或补缴至15年才能享受待遇，这对于跨境就业的青年人才来涚，则会损失了其在港澳累积的年资。
2.内地居民跨港澳就业
首先来看澳门的，如果内地居民去澳门就业，要想领取到养老金就得满足在澳门居住七年，但该条件显然没有考虑到年龄较大的劳动者，如果该劳动者在退休时还未能达到7年的条件，那他这可能就没法在退休时领上养老金，对于这部分的劳动来说显然是不公平的，制度设计上依旧存在缺陷。
再来看香港的，香港强积金的收益显然与供款年限有关，如果内地居民跨境到香港就业的年限不长就退休了，显然他的养老金收益会受到影响，又加上香港的生活成本较高，那他的老年生活则无法受到保障。
由于养老保险给付取决于长期积累的效果，其可携性事关劳动者养老保险权益的维护。大湾区内跨境劳动者易因无法累计足够的年资而影响其养老给付的请领权益，对其本人和家属的保障产生影响，这便是当前跨境就业面临的一大难题，因此制度设计在关于合并三地的缴费年资上应当给予更多重视，各地政府官员需要注重合作，而不是为了彼此的利益各自为政。
（二）制度运行障碍
粤港澳三地的养老保险制度在资金筹集方式、缴费基数和费率、养老金获得条件、基金管理和投资运营等方面都存在差异，如何才能实现三地的协调？由于经济发展不均衡，导致养老水平存在差异，又该如何实现对三地的各自公平？三地社保体系独立运行，缺乏互通信息，共享信息。这些制度运行中的问题，同样是实现养老保险可携的关键障碍。同时三地的退休保障制度，不仅在现阶段不一致，未来的发展路径也有可能改变。比如香港由于强积金的收入替代性较差，正在探讨实行全民退休制度；而澳门权利与义务完全不对等的养老保险制度，也给政府带来极大负担，正在积极寻求减负方案。而三地制度发展的不确定性，也会成为三地社保衔接的问题。
欧盟在欧共体一体化进程中解决养老保险可携性上做得较为成功，因此解决三地跨境协调的问题，我们需要在立足三地的实际情况上借鉴一下欧盟的成功经验。
四、欧盟经验借鉴
（一）协调的五大原则
欧盟成员国为促进欧洲一体化进程，推动成员国的公民自由流动，在解决跨国养老保险问题时，并没有立法试图使各国立法一体化，而是在承认立法差异的基础上，关注协调问题。根据这一理念，该条例主要依据五个协调原则：兼容差异原则，不歧视原则，单一国家原则，累积原则和可输出原则。
其中的累积原则是针对在不同国家之间流动就业所分别积累的年资，保证了劳动者在其成员国保险的期限被纳入考虑范围，通过累计在其他成员国的福利待遇使跨境劳动者权益不会损失。可输出原则要求保护劳动者已获得的权利，当有劳动者跨境另一个成员国时，该流动劳动者的社会保障关系进入该国的社保体系，其离开时仍然保留其社保记录，等其退休时，按照该国应当负担的比例支付给劳动者居住国的社保机构综合计算。
（二）养老金计算办法
1．输出国的养老保险记录。养老保险不会随着劳动者转移到输入国，也不能在达到领取条件前提前支取，而是将养老保险关系冻结，保留养老保险权益。
2.累积养老保险年资，分段按比例计算养老保险权益。流动就业劳动者在每个国家的养老保险年资累积计算，当达到领取条件时，各国分段计算‘分段支付该劳动者在本国缴费情况对应的养老金收益，各成员国分段计算的养老金之和即为劳动者最终可获得的养老金，在统一结算后，由最后工作地国家发放。
五、建议
我们可以借鉴欧盟的原则和经验，在承认三地差异的基础上，寻找养老保险衔接的路径，三地社保机构公平分担各自应承担的社保责任，最终实现养老保险权益的转移。
第一，三地协调需要进行顶层设计，三地政府的工作机制有差异，府际关系是现代政治体制的不可缺少的具有普遍性的组成部分。首先要成立能协调三地社会保险协调机构，由三方政府共同研究制定养老保险可携性方案，处理三地衔接难题。
第二，建立信息互通共联机制，实现三地社保机构对于在不同区域参保人的参保年限的了解，更好划分各地应该承担的职责，避免各地相互推诿责任，损害跨境劳动者的权益。
第三，进行技术层面的设计，借鉴欧盟的累积原则和可输出原则，采取“工作地缴费，三地整体结算，第三方发放”的方式。跨境劳动者在工作地缴纳养老保险，跨境就业时，原养老保险关系保留，在达到养老金领取条件后，三地分别结算，然后各自与社保支付机构结算。
参考文献
[1]苏璇粤,港澳三地社会保障制度的比较研究[D]广东外语外贸大学2007.
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